Netzwerk Demokratischer Widerstand
Die Marktwirtschaft im GG
Verankerung der Marktwirtschaft im Grundgesetz
Sperre für den Sozialismus
(DIE ZEIT Nr. 14 - 29. März 1974 - Seite 6) [1] [2]
Von Roman Herzog
Die soziale Marktwirtschaft, ein Vierteljahrhundert lang praktiziert und mehr als fünfzehn Jahre lang völlig unumstritten, ist wieder ins Gerede gekommen. Man braucht sich nicht auf die wirren Äußerungen von Anarchisten und auf die wohlgezielten Attacken der Jusos zurückzuziehen, um dies zu belegen. Bundesfinanzminister Helmut Schmidt hat in einer öffentlichen Rede vor dem Bundesrat behauptet, soziale Marktwirtschaft sei ein CDU-Begriff und kein Verfassungsbegriff, und die jüngsten Äußerungen von Herbert Wehner gehen in die gleiche Richtung.
Diese Entwicklung hat ihre Folgen. Eine davon ist, dass der beunruhigte Bürger sich fragt, welche Sicherungen das westdeutsche Wirtschaftssystem noch findet, wenn seine vitalste Garantie, die Übereinstimmung im politischen Wollen aller demokratischen Parteien, fragwürdig wird.
Diese Frage gilt der Verfassung. Trifft es wirklich - zu, dass die soziale Marktwirtschaft ein politischer Begriff ist, den man jederzeit und beliebig über Bord werfen kann, oder ist sie nicht doch vom Grundgesetz gewollt — mit der Folge, dass sie dann auch nur mit den verfassungsändernden Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat beseitigt werden kann?
Die Gegner der sozialen Marktwirtschaft und alle jene, die sie als politisches Handelsobjekt betrachten, glauben, in dieser Frage leichtes Spiel zu haben, indem sie sich auf das Bundesverfassungsgericht berufen. In der Tat hat das höchste Gericht in einer Entscheidung vom 20. 7. 1954 erklärt: „Die gegenwärtige Wirtschafts- und Sozialordnung ist zwar eine nach dem Grundgesetz mögliche Ordnung, keineswegs aber die allein mögliche. Sie beruht auf einer vom Willen des Gesetzgebers getragenen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidung, die durch eine andere Entscheidung ersetzt oder durchbrochen werden kann"
Trotzdem ist es zu billig, die Frage als ausgestanden und entschieden zu betrachten. Fragen von so grundsätzlicher Bedeutung werden im Verfassungsstaat des Grundgesetzes nicht durch gelegentliche Äußerungen des Verfassungsgerichts, sondern durch Grundsatzentscheidungen geklärt. Eine Grundsatzentscheidung ist das Urteil von 1954 aber schon deshalb nicht, weil es lediglich auf die untergeordnete Frage Antwort geben musste, ob mit dem Grundgesetz jede nur denkbare nicht marktkonforme Regelung unvereinbar sei. Nur in diesem Zusammenhang und nur mit dieser Stoßrichtung ist der zitierte Satz ausgesprochen worden.
Tatsächlich hat aber bisher keine relevante politische Kraft der Bundesrepublik die These aufgestellt, dass die Verfassung allein marktkonformes Handeln des Staates gestatte — dies wäre dann ja tatsächlich auch keine soziale Marktwirtschaft mehr, sondern die freie Marktwirtschaft längst vergangener Jahrzehnte.
Die Frage nach der sozialen Marktwirtschaft und ihrer verfassungsrechtlichen Verankerung kann sich infolgedessen nicht an der schroffen Alternative zwischen ja und nein ausrichten. Es ist viel nüchterner zu fragen: Schweigt das Grundgesetz in einer so vitalen Frage wie der Wirtschaftsordnung wirklich? Und, wenn dies nicht der Fall ist: Wie weit kann das Wirtschaftssystem der Bundesrepublik dann ohne Verfassungsverstoß verändert werden?
Die soziale Marktwirtschaft ist von ihren geistigen Vätern und von ihren politischen Verfechtern, gerade in der CDU/CSU, nie als ein puristisches Gedankengebäude begriffen worden. Es ist nie darum gegangen, das gesamte wirtschaftliche Leben der modernen Gesellschaft dem Markt und den dort wirkenden privatwirtschaftlichen Kräften zu überantworten.
Zwar gehört es zu einer marktwirtschaftlichen Politik, dass die Ordnung des Wirtschaftslebens in weitesten Bereichen durch Privateigentum, Privatinitiative und damit durch Angebot und Nachfrage reguliert wird. Soziale Marktwirtschaft war aber von Anfang an auch mit der Vorstellung von staatlichen Korrekturen und Einschränkungen des Marktgeschehens gekennzeichnet. Weder ist je behauptet worden, dass in krisenanfälligen Wirtschaftsbereichen eine staatliche Preispolitik unzulässig sei, noch ist auch nur im Traum daran gedacht worden; dass jede wirtschaftliche Aktivität unbedingt in den Formen der Privatwirtschaft abgewickelt werden müsste. Sonst hätte es weder eine staatliche Preispolitik (z.B. bei den Agrarpreisen oder den Beförderungstarifen) noch Staatsmonopole wie bei der Bundesbahn, der Bundespost und in vielen anderen Bereichen geben dürfen.
Die Frage, um die es letztlich geht, kann also nicht lauten: Verbürgt die Verfassung die Marktwirtschaft in allen denkbaren Bereichen? — sondern sie muss lauten: Gibt es überhaupt einen Verfassungsschutz der marktwirtschaftlichen Ordnung und wenn ja, wie weit reicht er, und unter welchen Voraussetzungen endet er?
Hätte das Bundesverfassungsgericht die Frage heute, nach zwei Jahrzehnten einer diffizilen, vor allem an den Grundrechten ausgerichteten Rechtssprechung, erneut und zentral zu beantworten, so käme es schwerlich an der Feststellung vorbei, dass zahlreiche Verfassungsartikel das marktwirtschaftliche Modell dem Grundsatz nach garantieren und dass eine gegen die Marktwirtschaft gerichtete Gesellschaftspolitik bestenfalls in gewissen Grenzen und beim Nachweis ganz bestimmter Voraussetungen zulässig ist. Eine Rechtsprechung dieser Art müsste zur Kenntnis nehmen, dass Artikel 14 des Grundgesetzes und die dort ausgesprochene Garantie des Privateigentums ohne das Bekenntnis zu einer marktwirtschaftlichen Ordnung leeres Wortgeklingel wäre. Sie müsste weiterhin zur Kenntnis nehmen, dass nach einer späteren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Freiheit der Persönlichkeitsentfaltung nach Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes auch die wirtschaftliche Betätigung — Wettbewerbsfreiheit, Kauffreiheit, Konsumfreiheit — gehört und dass letztlich auch die in Artikel 9 des Grundgesetzes verbürgte Freiheit von Gewerkschaften und Unternehmerverbänden ohne eine privatwirtschaftliche Ordnung illusorisch wäre. Schon diese Grundrechtsartikel sind also nicht ordnungspolitisch neutral. Die Abschaffung der sozialen Marktwirtschaft ohne ihre Verletzung ist praktisch undenkbar. Daran ändert sich nichts, wenn man berücksichtigt, dass Grundrechte vom Gesetzgeber auch eingeschränkt werden dürfen; tatsächlich sind ja gerade die Artikel 2 und 14 des Grundgesetzes nach dem Willen des Verfassungsgebers mit Gesetzesvorbehalten ausgestattet, d.h. sie gelten nur vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen Regelung.
Auch daraus ist nicht zu schließen, dass der Gesetzgeber die von ihnen geschützte Marktwirtschaft beliebig umgestalten oder gar abschaffen kann. Als erste deutsche Verfassung bestimmt das Grundgesetz nämlich, dass gesetzliche Einschränkungen eines Grundrechts, welchem Zweck sie auch immer dienen mögen, den Wesensgehalt des Grundrechts nicht beeinträchtigen dürfen (Artikel 19 Absatz 2). Diese sogenannte Wesensgehaltsgarantie hat in der Praxis der Bundesrepublik bisher nur wenig Konturen gewonnen, weil wirklich existenzbedrohende Grundrechtsbeschränkungen bisher kaum gewagt worden sind. Sollte sich dies in den nächsten Jahren ändern, so würde auch der Kampf um die Wesensgehaltsgarantie neue Formen annehmen und neue Erkenntnisse erzwingen.
Wenn sie überhaupt einen Sinn haben soll, so wird man ihr ja entnehmen müssen, dass das fragliche Grundrecht durch ein einschränkendes Gesetz nicht seiner vollen gesellschaftspolitischen Wirkung entkleidet werden darf.
Das bedeutet im Klartext: Es mag Korrekturen am Gesamtbild der sozialen Marktwirtschaft geben. Aber es wäre verfassungswidrig, sie aus weiten Bereichen des Wirtschaftslebens zugunsten gemeinwirtschaftlicher Organisationsformen zu verdrängen. Dasselbe besagt der 1969 ins Grundgesetz aufgenommene Artikel 109, dessen Stabilitätsgarantien offenkundig eine Marktwirtschaft voraussetzen.
Ganz abgesehen davon geht die Vorstellung, man könne die soziale Marktwirtschaft beseitigen, ohne die Verfassung zu verletzen, souverän an der festgefügten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Artikel 12 des Grundgesetzes und der dort verankerten Berufsfreiheit vorbei.
Das mag bei stärkerer Reglementierung eines im übrigen fortbestehenden privatwirtschaftlichen Systems auf den ersten Blick nicht ins Auge fallen. Es wird aber deutlich, wo es um die immer häufiger geforderte Sozialisierung, d h die Verstaatlichung von ganzen Berufszweigen oder Wirtschaftsbereichen geht. Zugegeben: Artikel 15 des Grundgesetzes lässt die Sozialisierung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln zu, wenn auch nur gegen angemessene (nicht: volle) Entschädigung. Das ist aber nur die eine Seite einer Sozialisierungspolitik.
Die andere Seite wird handgreiflich, wenn man bedenkt, dass Sozialisierung notwendigerweise auch die Überführung ganzer Berufszweige — mit allen Unternehmern und Mitarbeitern — in den öffentlichen Dienst bedeutet. Ein Beispiel: Die Verstaatlichung oder Kommunalisierung des Maklerberufs würde u. a. auch bedeuten, dass man Makler nur noch als Beamter oder Angestellter des öffentlichen Dienstes werden könnte. Sozialisierung berührt also nicht nur das Privateigentum weniger, sondern auch die Berufsfreiheit von Zehntausenden, und das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung vom 4. April 1967 zum Beruf des Arbeitsvermittlers, die in der öffentlichen Diskussion merkwürdigerweise verschwiegen wird, zur Verstaatlichung von Berufen ausdrücklich Stellung genommen:
„Ein Eingriff in das Grundrecht der freien Berufswahl von dieser Intensität kann nur unter zwei Bedingungen Bestand haben: Erstens muss das Monopol den Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter bezwecken, denen der Vorrang vor der Freiheit des einzelnen, den Beruf des selbständigen Arbeitsvermittlers Anstrebenden eingeräumt werden muss; dabei müssen die Gefahren, von denen das Gemeinschaftsgut bedroht ist, schwer sowie nachweisbar oder wenigstens höchst wahrscheinlich sein. Zweitens muss das Monopol als Mittel zur Abwehr dieser Gefahren unentbehrlich sein"
Man mag diese Entscheidung für richtig halten oder nicht — und in der Tat spricht manches dafür, dass sie in der Schroffheit ihres Standpunktes etwas überzogen ist. Fest steht aber doch folgendes: Es handelt sich um eine Grundsatzentscheidung, an der man schlechterdings nicht vorbeigehen kann, und sie bringt zum Ausdruck, was die Lektüre des Artikels 12 ohnehin deutlich macht: dass die Verdrängung des marktwirtschaftlichen Systems durch ein System des Staatssozialismus, aber auch durch ein System anderer gemeinwirtschaftlicher Unternehmensformen gerade auch im Interesse des Faktors Arbeit eine unübersteigbare verfassungsrechtliche Grenze findet.
Es müssen Gründe — und zwar schwerwiegende Gründe — nachgewiesen werden, um die Zulässigkeit der Verstaatlichung darzutun, und es versteht sich von selbst, dass dieser Nachweis immer nur für einzelne, ganz bestimmte Berufe geführt werden kann.
Vor allem aber gilt hier der so oft zitierte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach der festgefügten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann kein Grundrecht weiter eingeschränkt werden, als es der gegebene Anlass erfordert.
Das bedeutet für unsere Frage: Kommt es in einem Wirtschaftszweig zu Missständen, so kann er noch lange nicht verstaatlicht werden, sondern es muss erst alles versucht werden, um die Fehlentwicklung auf marktkonforme oder doch „marktnähere" Weise zu korrigieren, z. B durch Berufsregelungen, Kontrollen oder im schlimmeren Falle durch Berufsverbote im Einzelfall. Treten übergreifende Probleme (Umweltschutz, Expansionsgrenzen u. ä.) auf, so kann zwar einmal ein Abweichen von marktwirtschaftlichen Ordnungsvorstellungen unausweichlich sein, aber nicht ohne genaue Prüfung des Sachverhalts und stets nur als allerletzter Schritt.
In keinem Falle darf einfach angenommen werden, dass die staatliche — und das heißt ja doch im Klartext: die bürokratische Lösung automatisch die bessere ist. Die Dinge sind in unserer Gesellschaft zu kompliziert, als dass man sie übers Knie brechen könnte, und die Verfassung ist die letzte Instanz, die dies zuließe.
Dies alles bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber gehindert wäre, offenkundige Missstände des Wirtschaftssystems zu bekämpfen. Das Grundgesetz ist an keiner Stelle eine Verfassung der Privilegierten, und alle Behauptungen, die in diese Richtung gehen, entspringen entweder aus Unkenntnis oder aus dem Willen, die Verfassung zu denunzieren, um sie politisch aus den Angeln zu heben.
Nur: Es ist falsch, dem Grundgesetz zu entnehmen, dass es die soziale Marktwirtschaft ins freie Belieben des Gesetzgebers stellt. Die soziale Marktwirtschaft hat ihre feste Verankerung in den Grundsätzen der Verfassung und — was das wichtigste ist — es müssen schon handfeste und beweisbare Funktionsstörungen vorliegen, um sie ohne Verfassungsbruch in ein anderes Wirtschaftssystem zu überführen.